De meeste CO2-belastingen zijn niet bedoeld om koolstofemissies te verlagen, blijkt uit onderzoek

Koolstofbelastingen worden algemeen beschouwd als een van de meest effectieve beleidsopties voor het verminderen van uitstoot. Echter, de belangrijkste reden achter aanvankelijk lage koolstofbelastingen is vaak niet het verminderen van uitstoot, maar het genereren van belastinginkomsten of het voldoen aan internationale verwachtingen, volgens een studie gepubliceerd in One Earth. De auteurs van de studie wijzen erop dat deze observaties twijfel zaaien over de vraag of koolstofbelastingen altijd als klimaatbeleid moeten worden gezien.

“Het verminderen van uitstoot is vaak niet de primaire reden voor koolstofbelastingen in de echte wereld,” zegt hoofdonderzoeker Johan Lilliestam van de Friedrich Alexander Universiteit in Erlangen-Nürnberg, Duitsland. “Een land dat een koolstofbelasting heeft, is op zichzelf geen indicatie van vooruitgang in het klimaatbeleid, en het toenemend aantal koolstofprijsmechanismen is op zichzelf geen bewijs dat koolstofprijsstelling een succesvol instrument voor klimaatbeleid is.”

In veel landen zijn koolstofbelastingen vastgesteld en te laag gehouden om de uitstoot sterk te verminderen. De auteurs stellen dat dit aangeeft dat klimaatverandering mogelijk niet de primaire reden is voor deze belastingen. In 2023 waren er 25 nationale koolstofbelastingen, waarvan er 19 aanvankelijk op een niveau waren geïmplementeerd dat onder de minimumnormen voor verwachte uitstootreductie lag.

“Het begrijpen van de verklarende factoren voor dergelijke lage koolstofbelastingen is een fundamenteel onderwerp in het onderzoek naar klimaatbeleid,” zegt Lilliestam. “Tot nu toe heeft echter geen multi-case studie de redenen achter lage koolstofbelastingen onderzocht, buiten de binaire beoordelingen of zo’n belasting bestaat of niet.”

Om deze kennislacune te vullen, heeft het team van Lilliestam het beleidontwerp, de evolutie van de belasting en de uitgesproken rechtvaardiging van alle 19 nationale koolstofbelastingen uit verschillende landen over de wereld geanalyseerd, die aanvankelijk onder de relevante klimaat-effectiviteitsnorm van 1990 tot 2023 waren geïmplementeerd.

Ze ontdekten dat de meeste aanvankelijk lage nationale koolstofbelastingen in de eerste jaren na de implementatie vooral volgden uit niet-klimaatgerelateerde redenen. Sommige beleidsmaatregelen werden bijvoorbeeld ingevoerd om inkomsten te genereren voor de financiering van een algemene belastinghervorming of voor niet-klimaatspecifieke uitgaven.

In de eerste vijf jaar na de invoering van deze maatregelen toonden alleen Zwitserland, Frankrijk en Canada sterke aanwijzingen voor een sequenceringsbeleid, waarbij ze begonnen met een lage maar politiek haalbare belasting en deze later verhoogden zodra ondersteunende coalities sterker werden en hervormingen haalbaarder werden.

Hoewel verschillende landen later de koolstofbelastingen verhoogden — soms sterk — wat aantoont dat sequenceringsbeleid inderdaad voorkomt, zijn dergelijke processen in het verleden langzaam verlopen, soms tot wel drie decennia.

De bevindingen onthulden ook dat 12 van de 19 landen met een aanvankelijk lage koolstofbelasting in 2023 nog steeds onder de benchmarkniveaus zaten, en veel landen bleven aanzienlijke vrijstellingen van belastinggeschiktheid handhaven.

“Dit geeft aan dat veel koolstofbelastingen, zoals ze zijn geïmplementeerd, niet primair of helemaal niet zijn ontworpen om de uitstoot te verminderen,” zegt Lilliestam. “Van de 25 nationale koolstofbelasting systemen die bestaan, bleef bijna de helft van de belastingen onder de drempel voor significante invloed op de uitstoot, zelfs nadat verschillende aanvankelijk lage koolstofbelastingen waren verhoogd.”

Een beperking van de studie was dat ze zich richtten op de 19 aanvankelijk lage nationale koolstofbelastingen, wat betekent dat de resultaten niet expliciet betrekking hebben op emissiehandel, op subnationale koolstofbelastingen of op de vier landen die hoge koolstofbelastingen boven de benchmark hebben ingevoerd, waaronder Zweden en Duitsland.

Verdere studies zijn nodig om de redenen achter emissiehandelssystemen te onderzoeken, inclusief de redenen voor de keuze tegen een koolstofbelasting, maar ook om door te gaan met het contrast tussen de redenen voor lage en hoge koolstofbelastingen.

“Het toenemende aantal landen dat koolstofprijsmechanismen implementeert, is in principe goed nieuws, wat aangeeft dat klimaatbescherming op politieke agenda’s wereldwijd bestaat,” zegt Lilliestam. “Echter, het bestaan van deze instrumenten zegt weinig over hun potentieel om een snelle overgang naar netto-nuluitstoot te faciliteren, aangezien ze mogelijk voor andere doeleinden zijn ontworpen.”

“Als de primaire reden voor een koolstofbelasting niet direct gerelateerd is aan klimaatacties, kunnen deze belastingen nog vele jaren laag blijven, en kunnen landen zich verschuilen achter ‘we hebben een koolstofbelasting’ en verdere ambities, die dringend nodig zijn voor transformatief klimaatbeleid, uitstellen.”