Libanees gouvernement werkt aan herstel van donorvertrouwen en het veiligstellen van reconstructiefondsen

Nieuws|Israël valt Libanon aan

Het Libanese kabinet werkt aan het herstellen van het vertrouwen van donoren terwijl het op zoek is naar middelen om te herbouwen. De wederopbouw is essentieel na de oorlog van Israël op Libanon, die grote delen van het land verwoestte, maar de vraag is of donoren bereid zijn te betalen.

Beiroet, Libanon – Meer dan vijf jaar na een economische crisis die de inflatie heeft doen stijgen en de Libanese lira heeft doen kelderen, staat de Libanese regering voor haar grootste infrastructuurproject in jaren: de wederopbouw na de oorlog. Volgens schattingen van de Wereldbank heeft Libanon $11 miljard nodig om te herbouwen.

Deskundigen beweren echter dat donoren het vertrouwen in de Libanese politieke klasse hebben verloren, die bekendstaat om het doorsluizen van bouwcontractgelden naar politiek verbonden zakenlieden.

De behoeften

Naast meer dan 4.000 doden heeft de oorlog een enorme materiële tol geëist van een land dat al te maken had met een jarenlange economische crisis. Ongeveer 10 procent van de woningen in Libanon – zo’n 163.000 eenheden – is beschadigd of vernietigd, om nog maar te zwijgen van de meer dan $1 miljard aan infrastructurele schade.

De meeste waarnemers, evenals de nieuwe regering die in februari is gevormd, geven aan dat Libanon opnieuw buitenlandse hulp nodig heeft, zoals het dat deed na de vorige oorlog met Israël in 2006. Maar deze hulp komt langzamer binnen dan in 2006, waarbij de aandacht van donoren verdeeld is over Libanon, Syrië en Gaza, en grote donoren zoals de Verenigde Staten aandringen op de ontwapening van de Hezbollah-groep als voorwaarde.

Hezbollah, tot voor kort de machtigste politieke en militaire kracht in het land, heeft zware klappen gekregen tijdens de oorlog en heeft zijn macht zien afnemen, hoewel veel Libanezen het nog steeds steunen.

Het probleem

Politiek verbonden bedrijven hebben de belangrijkste infrastructuurkoper van de staat, de Raad voor Ontwikkeling en Herstel (CDR), tussen 2008 en 2018 met 35 procent overbelast, volgens een studie uit 2022 van het lokale denktank The Policy Initiative. En de belangrijkste aanbestedingsregels waren zo vol uitzonderingen dat slechts 5 procent van de aanbestedingen onder toezicht van de Centrale Aanbestedingsraad viel.

Dit alles culmineerde in 2020, toen een enorme explosie in de haven van Beiroet veel van de hoofdstad verwoestte en donoren besloten dat ze niets meer met de staat te maken wilden hebben, aldus Khalil Gebara, econoom en voormalig consultant van de Wereldbank. “Donoren stopten met het overmaken van geld naar nationale autoriteiten of naar de schatkist,” zei hij, omdat ze een “totaal gebrek aan vertrouwen in nationale mechanismen” hadden.

In plaats daarvan controleerden donoren de uitgaven rechtstreeks of via een door de Wereldbank beheerd trustfonds, of werkten ze via NGO’s, voegde Gebara toe. Dat jaar gaf de staat, die stagneerde met het uitvoeren van voorwaarden van het Internationaal Monetair Fonds in ruil voor een gedeeltelijke redding, slechts $38 miljoen uit aan fysieke investeringen, een daling van meer dan $1,1 miljard in 2018, het jaar vóór de economische ineenstorting, volgens gegevens van het ministerie van Financiën.

Pogingen om oplossingen te vinden

Een jaar later nam Libanon wat velen beschouwden als een baanbrekende hervorming voor staatscontracten, een van de weinige hervormingswetten die in de afgelopen jaren zijn aangenomen. Het bracht vrijwel de gehele publieke sector onder één verenigd kader, schafte een classificatiesysteem af dat aannemers zonder politieke connecties uitsloot, en creëerde een nieuwe toezichthouder – de Autoriteit voor Openbare Aanbestedingen (PPA).

Terwijl crisisbelaste staatsinstellingen in het nieuwe systeem werden ondergebracht, bleef de publieke investering dalen, met minder dan $10 miljoen in 2022. “Aanbestedingen worden een groot probleem… en absoluut de test voor het aanbestedingssysteem en voor de toezichthoudende autoriteit,” zei Lamia Moubayed, hoofd van een onderzoeks- en trainingsinstituut op het ministerie van Financiën van Libanon.

Rana Rizkallah, een aanbestedingsexpert bij hetzelfde instituut, zegt dat de wet solide is, maar dat het aan de regering is om te implementeren wat ze heeft beloofd, waarbij ze toevoegt dat een cruciaal onderdeel daarvan het bemensen van de toezichthouder is. De PPA zou een raad van vijf leden moeten zijn, ondersteund door een team van 83 medewerkers, maar drie jaar na de inwerkingtreding van de wet in 2022 heeft het slechts één lid en vijf medewerkers die 1.400 inkooplichamen toezicht houden.

Een klachtenraad van vier leden die de wet heeft ingesteld, is ook nog niet gevormd, zodat klachten nog steeds naar de trage, overbelaste rechtbanken van Libanon gaan.

Jean Ellieh, de voorzitter en enige lid van de toezichthouder, zegt dat de staat niet de “logistieke capaciteit” heeft om in één keer tientallen toezichthouders aan te nemen, maar hij heeft een verzoek ingediend voor nieuwe aanstellingen. Hij voegde eraan toe dat donoren “tevredenheid” hebben uitgesproken over de mogelijkheden van de PPA.

Bonanza voor de goed verbonden

Na meerdere magere jaren waarin de staat de uitgaven tot een minimum moest beperken, blijft het aanbestedingslandschap gedomineerd door grote bedrijven die genoeg middelen hebben opgebouwd uit eerdere investeringsrondes om te kunnen overleven. Wassim Maktabi, econoom en co-auteur van het rapport uit 2022 over kartelgedrag in de bouwcontractering, zegt dat het een zware opgave zal zijn om ervoor te zorgen dat de wederopbouw geen nieuwe bonanza wordt voor de goed verbonden. “Wees gerust dat deze politieke elites dit niet zullen laten slippen,” zei hij.

Bovendien betekent jaren van contracten met hoge waarde dat politiek verbonden bedrijven het kapitaal hebben opgebouwd om in de meeste opzichten groter en ervaren te zijn dan concurrenten. “Zelfs als politieke invloed geen factor was en je deze contracten puur op verdienste zou toekennen,” zei hij, zouden deze bedrijven “toch een groot stuk van de taart krijgen.”

Ondanks een wapenstilstand heeft Israël de aanvallen op Libanon voortgezet, waardoor de schade toeneemt.

Desondanks zegt Maktabi dat de wederopbouw simpelweg te belangrijk is om stil te liggen in de zoektocht naar perfectie.

De vier grootste bedrijven, Beta Engineering and Contracting, Elie Naim Maalouf Company, Al Bonyan Engineering and Contracting, en Yamen General Trading and Contracting, hebben respectievelijk contracten ter waarde van $10,6 miljoen, $4,7 miljoen, $1,8 miljoen en $1,4 miljoen gewonnen – goed voor 60 procent van het totale bedrag dat is toegekend in de PPA-contracten die zijn onderzocht.

Druk voor hervorming

De nieuwe regering onderhandelt met de Wereldbank over een plan van $980 miljoen, bekend als LEAP, om de wederopbouw op gang te brengen, gefinancierd door een lening van de Wereldbank en buitenlandse hulp. Maar LEAP zou slechts een fractie van de totale kosten van de wederopbouw dekken.

De regering is ook begonnen met het aannemen van personeel voor een lange tijd stilgelegde elektriciteitsreguleringsraad en nieuwe gezichten in de CDR-raad. Moubayed zegt dat het vernieuwen van de CDR-raad een vereiste is van de Wereldbank om LEAP goed te keuren, wat een vitale overwinning zou zijn voor een regering die zich richt op het verkrijgen van hervormingscredibiliteit.

De Wereldbank weigerde commentaar te geven op de vraag of het vernieuwen van de CDR-raad een vereiste is. Het is nog onduidelijk hoe het programma zou kunnen worden gestructureerd, maar de regering heeft de oprichting van een trustfonds voor de wederopbouw na de oorlog goedgekeurd, “gekenmerkt door transparantie.”

Beiroet bewoners waren echter ontevreden over een vergelijkbaar model dat in 2020 werd gebruikt voor de wederopbouw na de havenexplosie, zegt architect en urbanist Abir Saksouk van Public Works Studio. Een gebrek aan gelijkheid tussen bewoners, afhankelijk van welke organisatie verantwoordelijk was voor de reparatie van elk gebied, ondermijnde verder het gevoel van gedeeld burgerschap, zegt ze, en noemt het een ervaring die niet moet worden herhaald.

Ze is een van de velen die pleiten voor een inclusieve wederopbouw, geleid door alle belanghebbenden, inclusief mensen die schade hebben geleden, en met de betrokkenheid van relevante ministeries, omdat zij een vitaal onderdeel van het proces zijn. “We hebben een wederopbouwkader nodig waarin staatsinstellingen aanwezig zijn… Maar we hebben ook andere vertegenwoordiging nodig,” zei ze.